행정수도 이전, 개헌 없이도 가능할까?

행정수도 이전 논의가 국회에서 다시 화두가 되고 있습니다. 청와대, 국회, 대법원, 헌법재판소를 모두 세종시로 이전하는 행정수도 이전은 지역의 균형 발전과 수도권 과밀화 해소 등을 이유로 과거부터 제기되어 왔습니다. 지난 7월 SBS 여론조사에 따르면 찬성 48.6%, 반대 40.2%로 국민 사이에서도 팽팽한 의견대립이 있습니다. 하지만 행정수도 이전은 과거 참여정부 시절 이미 위헌 결정이 난 사안입니다. 행정수도 이전이 어떻게 위헌 판결이 났는지, 또한 현재 진행되는 논의에서 개헌은 필수인가에 대해 알아봅시다.

 

 

 

관습 헌법에 어긋나는 행정수도 이전 

과거 헌법재판소는 ‘신행정수도 이전에 관한 특별조치법’(2004년 4월 시행)이 헌법에 위배 된다고 판단하였습니다. ‘수도가 서울’이라는 명문의 조항은 없지만, 역사적 전통적 사실과 국민적 인식을 근거로 이를 ‘관습헌법’으로 인정을 하였습니다. 관습 헌법이란, 형식적으로 헌법전에 기재되지는 않았지만, 자명하거나 보편적으로 사람들의 인식상 헌법과 동일한 지위에 있는 불문헌법을 말합니다. 하지만 그러한 관습들 중에서도 일정 요건이 충족된 것들만이 성문 헌법과 동일한 법적 효력을 지닙니다. 따라서 헌법재판소는 오랜 전통과 관습에서 형성된 관습 헌법은 국가구성에 관한 법과 같은 강제력을 지니기 때문에, 단순 법률로서가 아니라 헌법개정 절차를 거쳐야 한다고 판결하였습니다. 즉, 행정수도 이전 절차를 규정한 법률은 관습헌법의 헌법개정 절차를 거치지 않고 지정되었기 때문에 헌법에 위배된다는 것입니다. (2004헌마554 참고)

헌법재판소의 판결에 대해 많은 비판이 제기됐습니다. 특히 성문법인 우리나라에서 관습 헌법의 개념을 통해 위헌 판결을 내린 것은 이례적이었는데요. 당시 법조계에서도 관습헌법의 존재와 효력에 대해 많은 논란이 있었습니다. 또한 전효숙 재판관은 소수의견으로 “불문헌법에 성문헌법과 똑같은 효력을 인정하기는 어려우며 새로운 법률제정을 통해 수도이전이 가능하다”는 의견을 내기도 하였습니다.

 

 

 

개헌이 필요할까?

그렇다면 현재 논의되고 있는 행정수도 이전은 과연 헌법 개정 없이 이뤄질 수 있을까요? 과거 헌재는 헌법개정절차에 의해 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설해야한다는 판결을 내렸습니다. 하지만 현재 민주당은 여야 합의로 행정중심복합도시법을 개정하면 개헌 국민투표는 거치지 않아도 된다는 입장입니다. 하지만 만약 위헌 논란이 줄어들지 않고, 과거 헌법재판소의 결정에 불복하는 상황이 생기면 어떻게 될까요? 혹은 여야 합의 불일치로 헌법개정을 통해 행정수도를 변경할 경우 어떤 절차가 필요할까요?

 

헌법재판소의 선행결정은 상고나 번복이 불가능하기 때문에 헌법 선례를 변경해야합니다. 헌법선례의 구속성에 대해서는 찬반논란이 있지만, 이미 결정된 사항에 대해서는 헌법재판소의 선레변경이 불가피해 보입니다. 헌법 선례변경은 헌법재판소법 제 23조 제 2항 제2호에서, 판례변경을 위해 가중정족수를 요구하는 항목에서 찾을 수 있습니다. 즉, 판례변경을 위해서는 9명의 헌법 재판관들 중 7명 이상이 출석해야 하며, 그중에서도 6명 이상이 찬성을 해야 합니다.

 

판례변경이 이뤄지고 나면, 서울이 수도라는 것에 대한 관습 헌법이 사라지게 되고, 관련 법률은 수월하게 진행 될 것입니다. 하지만, 만약 관습 헌법이 여전히 인정되는 경우, 헌법재판소의 이전판례에 따라 헌법개정 혹은 국민투푱를 통해 해당 법률이 이행되어야 합니다. 헌법개정은 현행 헌법 제128조에서 제130조에서 규정하고 있습니다. 국회의원 재적인원의 과반수 또는 대통령에 의해 헌법 개정안이 발의가 됩니다. 발의된 개정안은 20일 이상 동안 국민에게 공고되며, 공고된 후에는 60일 내로 국회 재적인원의 3분의 2이상의 찬성을 통해 의결 되어야 합니다. 국회 의결 후 30일 이내에 국민투표를 실시해야 하며, 국민투표로 확정된 개정안을 대통령은 즉시 공포해야 합니다.

 

헌법

제128조

①헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.

②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.

 

제129조

제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다.

 

제130조

①국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.

②헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다.

③헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

 

 

행정수도이전에 대해 이전과 달리, 많은 국민들이 찬성하고 있으며 정부도 우호적인 반응을 보이고 있습니다. 서울집중화 현상과 국토 불균형화 현상은 행정수도이전에 더욱 큰 목소리를 실어주고 있습니다. 관련 법률에 대해 기초적으로 헌법 위배성을 여부를 가리는 것은 매우 중요합니다. 그리고 행정수도 이전이 꼭 필요한 사안이라면 법률이 실효성있고 현실적으로 이뤄질 수 있는 노력을 조금 더 해야 할 것으로 보입니다.

 

 

 

글 = 제12기 법무부 블로그기자 유영지(대학부)